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【研究】浙江省資格資質認定改革報告

    摘要:合理的資格資質認定,對于經濟活動可以起到合理配置資源、控制危險、減少社會交易成本的作用。但是當前我國由政府掌握資格資質認定權力的方式,設置了諸多行政壁壘和管控事項,束縛了社會主體的活力。結合浙江改革的思路與江蘇宿遷改革的經驗,本研究提出減少資格資質認定事項數量,保留事項去行政化的改革框架。

    關鍵詞:資格資質認定;浙江省;權力清單;去行政化

一、政府資格資質許可管理的背景

    與國外普遍由社會機構對各類企業和個人進行資格資質管理不同,在我國資格資質認定的權力往往由政府掌握,形成一項獨特的行政權力,是我國行政許可的一種類型,是對行政行為相對人是否具備某種資格資質的認定,以及認定后從事某項工作的許可。其主要功能是提高從業水平或者某種技能信譽,適用于為公眾提供服務以及與公共利益直接有關并且具有特殊信譽或者特殊技能要求的自然人法人或者其他組織。資格資質的認定, 一般都要通過考試方式并根據考試結果決定是否認可(陳輝,2002)。

    合理的資格資質認定,對于經濟活動可以起到合理配置資源、控制危險、減少社會交易成本的作用。然而,作為“資質”和“資格”的這些條件和能力的認定,應該是通過“市場篩選”還是“行政確認”,各國做法不同。我國目前采取的是行政確認方式,《行政許可法》中規定:“提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業,需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項”,可以設立行政許可,并要求“賦予法人或者其他組織特定的資格、資質的,行政機關根據申請人的專業人員構成、技術條件、經營業績和管理水平等的考核結果作出行政許可決定。”同時還規定“地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章,不得設定由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可”。可見從法律層面,我國允許政府設置資格、資質許可,但也對許可決定作出的程序以及防止地方過多設置許可進行了限定。

    在我國長期由政府實施資格資質認定管理,不可避免地會出現行政許可共有的一些問題,包括適用范圍太廣,違規設置,重復交叉設置,管理部門重疊,濫收費,以及缺乏自律監管等,為腐敗的產生和部門壟斷地方利益的形成提供了可乘之機,影響了政府形象和行政效率,增加了公民法人的負擔(馬懷德,1997)。政府的資格資質認定的負面效果最終直接影響了市場效率,阻礙了經濟發展,李克強總理指出,我國就業創業難,與政府部門的資格資質要求多、認定多、考試多、證書多有相當大的關系。據統計,目前國務院部門許可的個人資格有110項,各級政府部門頒發的資格資質證書有229種,名目繁多的資格資質認定,共有90個工種實行就業準入制度、38個專項職業能力考核項目,事實上抬高了就業門檻,漫長的認定過程擋住了不少人的就業創業之路[1]

    新一屆政府把政府職能轉變作為深化行政體制改革的核心,按照政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變的要求,推進職能轉移,著力解決政府與市場、政府與社會的關系問題,充分發揮市場在資源配置中的決定性作用,更好地發揮社會力量在社會事務管理中的作用,推進職能整合,著力解決職責交叉、推諉扯皮問題,提高行政效能。從這樣的基本思路出發,在2013年出臺的《國務院機構改革和職能轉變方案》中,明確提出要減少資格資質許可和認定,規定“除依照行政許可法要求具備特殊信譽、特殊條件或特殊技能的職業、行業需要設立的資格資質許可外,其他資格資質許可一律予以取消。按規定需要對企業事業單位和個人進行水平評價的,國務院部門依法制定職業標準或評價規范,由有關行業協會、學會具體認定”。

    國務院對資格資質認定的改革思路非常明確,一是盡可能減少不必要的資格資質認定,二是發揮有關行業協會、學會的作用,由他們具體認定企事業單位和個人的水平,三是在當前行政許可還無法完全退出的情況下,政府的許可僅僅是對認定結果的形式性承認,而不做實體性審查。2014年,在國務院第七批取消下放行政審批項目等的事項中,集中取消11項準入類專業技術人員資格。

二、浙江省資格資質認定管理的現狀與改革思路

    (一)浙江省資格資質認定管理的現狀

    根據浙江省編辦對各廳局權力清單的梳理,現行政府權力中,直接包含有“資質”、“資格”字樣的涉及許可、認定、審批、核準、登記等的權力140項。內容有“集成電路企業資質管理審核”這樣針對大眾化產品生產許可的,也有“道路運輸從業人員資格認定”這樣針對一般化工種從業許可的。除了列入行政許可的資格資質認定事項外,還有由各個部門文件設定的資格資質類事項,如省級農業經營新型主題資格認定、小額貸款公司高管任職資格核準、物業服務企業資質認定等,尤其在檢驗檢測領域,從事檢測檢驗、規劃設計、評估咨詢、中介服務等資格資質的機構大都由政府部門所管所辦,容易形成市場壟斷[2]

    資格資質認定作為一項行政權力,表現為典型意義上的“行政許可”,以及與這一“行政許可”相配套的“行政處罰”。從各廳局自身梳理的行政權力清單看,“行政許可”類權力和相應的“行政處罰”類權力,構成了目前政府部門權力的主體內容。如果將涉及經營許可、從業許可、等級評定、待遇享受等,盡管不包含“資質”、“資格”字樣,但本質上也屬于 “資質、資格”類認定的行政事項匯總,僅住建廳、國土廳、教育廳、人防辦、安監局、統計局、測繪局、地勘廳等8個廳局就有153項,而與這153項配套的“行政處罰”事項更多達263項。

    (二)改革思路

    浙江省在資格資質認定改革上,遵循國務院改革方案的精神,計劃對沒有法律法規規章依據而實施的各種資格資質認定一律取消,以鼓勵市場主體自由經營,充分激發社會活力。

具體方法上,浙江省將分步推進“兩個分離”,即管辦分離和利益脫離。第一步,將各類資格資質機構的咨詢中介業務從各主管廳局下屬的事業單位中剝離出來,交由相關企業承擔。第二步,承擔咨詢中介業務的企業仍然是主管廳局的下屬企業,仍然存在利益鏈的,要將這些企業從各主管廳局中分離出來,進行改制或作為國有企業劃歸國資委管理,使之成為真正的市場主體,實現公平競爭。

    三、專家對政府資格資質認定管理的評價

    浙江大學/浙江省公共政策研究院結合省政府職權清理工作,組織專家對政府資格資質認定管理開展了專題討論,形成一些共識。

    (一)積極作用

    資格資質認定曾經將行政相對人從計劃經濟管理的“籠子”里部分地“解放”出來,這是行政管理的一大進步。在國有體制一統天下的環境里,一個市場主體聘用怎樣的從業人員、建立怎樣的組織機構、承擔哪些業務等等,不需要任何規則和規章,行政指令一貫到底,行政相對人本質上是被“關在籠子里”的,從而資格資質問題不存在。自從明確社會主義市場經濟體制后,資格資質認定作為一種行政方式被實施,其作用表現為:將一部分具備“資格資質”的行政相對人從“籠子”里解放出來,成為具有一定自主決策權的市場主體。放在這一歷史背景下觀察,政府作為主體以“資格資質認定”方式管理社會,是政府行政的一大進步。 

    (二)負面影響

    盡管行政化的資格資質認定考試與鑒定在一定程度上規范了市場經營活動,但由于政府在資格資質類事項認證中扮演了主角,設置了諸多行政壁壘和管控事項,因此束縛了社會主體的活力,而且很多資格資質認證制度都是在計劃經濟向市場經濟轉型過程中設立的,隨著市場經濟體系的逐步成熟,這些制度已經與市場發展的要求相背離。在現實背景下,資格資質認定作為一種行政權力,很大程度上成為桎梏。集中表現在三大方面:

    第一,部分“資格資質認定”類的行政許可事項直接破壞了業務經營的一般規律。以建設領域的建筑施工為例,無論施工員、質量員、資料員、安全員等哪個崗位的從業人員,實際均須具備施工操作、質量管理、安全監督的基本能力,甚至均需要與設計相關的基本能力,否則難以適應現代建設施工技術。而現行的行政管理分別就施工員、質量員、資料員、安全員等崗位設置獨立從業資格條件,根本上違背了施工業務組織和管理的一般規律。

    第二,部分“資格資質認定”類的行政許可事項實際上阻礙了技術進步。同樣以建設領域為例,房屋建筑、市政工程、道路橋梁,作為建設項目,大量的核心技術根本上是相通的、甚至是共性的。而現行的行政管理就房建、道橋、市政業務分別設置獨立資格條件,人為導致各類公司由于經營許可的限制而難以實現設備技術的共享,各類從業人員之間由于從業許可的限制而難以實現流動,嚴重阻礙建設領域的技術進步。

    第三,部分“資格資質認定”類的行政許可事項直接導致市場效率損失。仍以建設領域為例,許多公司事實上有實力承接某類業務但沒有經營資格,許多勞動者事實上有能力從事某類工種但沒有從業資格,這些機構和個體大量地通過“掛靠”迂回達到目的,甚至出現了“加盟店”方式直接繞開了資格資質限制。既然“資格資質”可以通過“掛靠”、“加盟店”這樣的方式得以回避,則“資格資質認定”類的行政權力事實上只起到了人為增加經營復雜性的作用,直接導致市場運行效率損失。

    可以說,現行社會經濟背景下,大量的以“資格資質認定”形式存在的行政許可事項,其實質是行政審批的隱性化,比如政府部門實施資格資質事項培訓考試,很多帶有一定的強制性。這種隱性的行政審批對市場主體的培育和經濟發展負面效應明顯,如果不進行改革,行政審批制度改革的成果就不可能真正得到體現。但由于部門利益的驅使,以“資格資質認定”形式存在的行政權力往往構成部門權力的主要部分,受到了各廳局極大的關注。

在此次浙江省政府職權清理過程中,以住建廳、國土廳、教育廳、人防辦、安監局、統計局、測繪局、地勘廳等8個廳局為例,專家組在第一輪清理程序中,建議將資格資質認定中的極大部分予以“取消”,但廳局第二次報送的職權清單中顯示,對這些權力的清理意見是基本全部“保留”。

    四、地方經驗-宿遷案例

    江蘇宿遷把政府職能改革的重點放在資格資質考試鑒定的“去行政化”上。宿遷定義的資格資質是去行政化,就是除少數涉及公共安全、國計民生等必須由政府掌握的特殊職業、行業外,其他資格資質認證一律與行政脫離,放給社會組織和市場主體,實現評價主體、評價標準、評價形式和評價結果的全面社會化;即便是政府保留的資格資質事項,也以市場化為導向,通過政府購買服務的方式進行培訓和考試。

    按照宿遷市的設計,宿遷資格資質去行政化改革分三步走:先放開培訓,對市內所有資格資質相關項目進行梳理,所有項目相關培訓100%下放給社會培訓機構組織;再放開考試鑒定,將分散在各行政部門的資格資質項目權力下放到一個公益性事業單位,由市考試鑒定中心集中實施,統一平臺、統一標準、統一操作;最后放開發證,按照“成熟一個、下放一個”的原則,將成熟的考試鑒定發證項目下放給成熟的社會組織。從考試環節下放、考試的全程下放、逐步到證書發放的下放。改革成功后,資格資質考試鑒定事項將由政府向社會機構及社會組織購買服務,而政府只負責監管。

    2014年初,宿遷市啟動資格資質去行政化改革,將43個部門、569項資格資質培訓、考試、鑒定、發證等事項集中到新建成的考試鑒定中心統一實施。其中,除148項資格資質涉及政府行政管理、公共安全等原因,暫由考試鑒定中心組織考試鑒定,其余421項考試鑒定全部下放給社會機構、行業協會。

    宿遷在改革過程中也遇到一些自身難以解決的問題,主要是現行政府認證的資格資質事項中,有70%以上屬于省級以上的權力,基層很難突破。另外,國家職業標準已經15年沒有修改修訂,職業標準與生產生活實際脫鉤,很難適應形勢發展要求等[3]

    從宿遷的改革思路來看,與國務院對資格資質認定的改革思路有很多一致的地方,如向協會、學會轉移相關職能,減少行政部門的具體管理。但是對認定事項的合理性審定,并減少認定事項的總數上,并無太大進展。從描述來看,只是由市紀委牽頭,對全市所有行政部門和單位的資格資質項目逐條逐項進行梳理、確認、匯總和公示,梳理出全市資格資質項目569項。由于并沒有實質性減少其中不必要的認定事項,并沒有從發揮市場決定性作用角度去重構整個資格資質認定的內容,實質性的改革并沒有在此環節體現。

    五、改革的路徑設計

    (一)基本思路

    資格資質認定的改革包含兩大部分內容:一是對認定事項的重新梳理,依照發揮市場決定性作用的基本思路,把一些完全可以通過競爭、市場評級以及專業咨詢機構完成的能力認定事項從資格資質認定的范圍內去除,盡量減少資格資質認定的數量,這一步可稱為“減量”;二是發揮和落實行業協會的作用與責任,在不降低資格資質水平的前提下,把資格資質認定的工作盡可能交由協會、學會完成,這一步可稱為“去行政化”。

    (二)“減量”的實施路徑

    依據《行政許可法》,凡符合其“可以不設行政許可”范疇內所有的現行“資格資質認定”類權力,應一律取消。《行政許可法》第十三條明確,凡“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的”、“市場競爭機制能夠有效調節的”、“行業組織或者中介機構能夠自律管理的”、“行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的”,均可以不設行政許可。以此為依據嚴格清理現行“資格資質認定”類權力。

    依據市場競爭程度,凡是市場主體眾多、市場競爭充分、市場信息公開的領域,經營主體和從業主體的素質一般相對較高、競爭機制相對規范有效,“資格資質認定”類的行政許可應該及時退出。以建設領域為例,浙江省的建筑施工企業有幾千家,全國不下十萬家,如此龐大的企業數量、如此眾多的從業人員,面對一個有限的建設市場,市場的競爭已經十分充分、甚至是十分激烈。激烈的競爭必然伴隨市場主體的優勝劣汰,這種市場機制的自然遴選足以高效率地替代“資格資質認定”為手段的“行政甄別”。

    依據現行“資格資質認定”類權力所基于的法律基礎,從非立法基礎事項著手開始清理。梳理現行“資格資質認定”類權力所基于的法律基礎,有四大類:第一類是全國性的法律,第二類是全國性行政法規和規章,第三類是地方性行政法規和規章,第四類是以“決定”、“通知”、“意見”等形式發布的文件。對于依據各種“決定”、“通知”、“意見”等非法律法規性基礎而設立的“資格資質認定”類權力,堅決取消;對于依據地方行政法規和規章為基礎設立的“資格資質認定”類權力,原則上取消同時修訂相應的行政法規;對于以全國性行政法規和規章為基礎設立的、尤其以全國性立法為基礎而設立“資格資質認定”類權力,浙江作為一級地方政府,應著力于對現行“資格資質”的管理方式創新,降低其負面影響,同時呼吁修訂立法,推進改革。

    可以說,依據《行政許可法》、依據市場競爭度,現行大部分“資格資質認定”類權力完全可以被取消。從操作的層面看,對于非全國性法律為基礎的“資格資質認定”,取消這類行政許可權力完全具有可行性。從現實的運行看,取消這類權力并不會導致市場運行的無序,國地資源領域的“土地估價師”資格認定全程由土地估價師協會負責,已經提供了一個有效的案例。

    (三)去行政化的實施路徑

    在“減量”操作的基礎上,保留的資格資質認定需要進行去行政化,可參照宿遷的方式進行,先放開培訓,項目相關培訓交由社會培訓機構組織;再放開考試鑒定,將分散的資格資質考試鑒定權力下放到協會或學會實施;最后放開發證,逐步將發證工作也放給學會。政府只負責監管工作。

 


[1]李克強:就業難與政府資格資質要求多有關系http://bjyouth.ynet.com/3.1/1305/15/8010219.html

[2] 浙江攻克權力清理三大難題http://www.legaldaily.com.cn/xwzx/content/2014-06/12/content_5589953.htm

[3] 宿遷市資格資質去行政化改革專題報道http://www.jssq.hrss.gov.cn/xw/ztzl/zgzz/


本文選自總第33期《公共政策研究》,作者錢雪亞系浙江大學公共政策研究院副院長;楊遴杰系浙江省公共政策研究院研究員。

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